摘 要：
房地产企业破产是市场资源配置的结果, 属于私法意思自治范畴, 但市场资源配置和私法意思自治不必然排除政府参与的公法发生, 尤其是我国房地产行业关系民生保障、社会稳定、经济发展, 政府参与房地产企业破产是必然且必需的。现实中因未能处理好政府与市场、行政权与审判权关系而影响了政府参与效果。政府应坚持合法、适度、效率与救济的原则, 在尊重市场规律以及审判权独立的基础上, 充分发挥行政权的能动性, 主动主导房地产企业破产。
1 、主要形式
根据课题组在宣城、合肥和淮南的实地调研显示, 政府参与房地产企业破产的方式主要有三种。
1.1 破产前的临时协调处理
在房地产企业濒临破产时, 政府通过摸底排查企业经营状况、濒临破产的原因以及是否给予救济等途径进行临时协调处理。若无救济之可能或维稳等政治压力不大, 则政府便放弃进一步协调, 也不参与后续破产审理程序。
1.2 破产中的被动配合参与
在法院受理房地产企破产申请后, 因法院请求协调配合或者债务人与债权人等之间矛盾形成政治压力, 政府被动参与破产程序, 配合审理。
1.3 前中后的自始至终参与
自房地产企业濒临破产时至破产程序结束, 政府参与一直存在, 且因态度积极、介入时间早、掌握信息准确全面, 主动主导整个破产审理程序, 破产效益亦 为良好。
2 、需要解决的问题
政府参与房地产企业破产既必然又必需。现实中, 政府参与的效益并非都良好。因未正确处理政府与市场、政府与法院的关系, 彼此失位, 导致政府参与度不够甚至参与缺乏, 又或出现不当干预。
2.1 正确处理政府与市场的关系:在坚持市场在资源配置中的基础性作用的基础上, 发挥行政干预优势, 分阶段适时适度地参与房地产企业破产
我国是社会主义市场经济体制, 市场在资源配置中起到基础性的作用, 政府作为有形之手适时适度干预, 尤其在房地产等涉及民生保障、社会稳定和经济发展的行业中。这是基于市场信息不对等与竞争不完全、房地产行业对我国经济的重大影响、房屋对我国居民重大的财产与精神意义以及我国行政体制与行政思维便于国家干预的优势。
政府参与时应当严格区分房地产企业破产的发生和破产的过程:前者是房地产企业的自主经营结果, 属于市场自身调节范畴;后者是市场主体因资不抵债退出过程, 涉及债权债务、行政审批、资源再利用、社会保障和经济发展等问题, 需要政府及时适度干预。另一层面, 市场自我调节只能导致企业破产, 无法完成企业破产过程以及解决过程中外部性问题, 如维稳, 故市场有限性亦决定了政府参与的正当性与必然性。
2.2 正确处理政府与法院的关系:在坚持行政权不干预司法审判权行使的基础上, 充分发挥行政权的能动性, 主导房地产企业破产过程的推进
现实中, 政府与法院的联动效果不明显:政府在房地产企业进入破产程序后不再给予审判有力支持, 导致法院无法妥善解决外部性问题;或者, 政府在房地产企业进入破产程序后不当干预, 导致法院受到过多干扰。 种现象原因在于:破产审判中法律问题是专业性问题, 政府在技能上丧失了优势;我国尚无法律明确规定政府在企业破产中的职责, 实质上政府综合管理性质决定法律无法在某一具体领域规定职责;错误理解房地产企业破产只是法律事务;房地产企业破产中的问题复杂难处理, 政府将社会压力引向法院。第二种现象原因:政府基于维稳和经济发展等政治压力, 或者有人为谋取违法利益, 而给出不合适的审理意见或处理方案。
房地产企业破产是综合性社会管理过程, 政府应支持破产审理, 在坚持不干预司法审判权力的基础上充分发挥行政权的能动性, 主导房地产企业破产的推进。
3 、应遵守的原则
政府参与房地产企业破产应遵循合法、适度、效率以及救济原则。
3.1 合法原则:在坚持依法行政的基础上, 践行有限政府和服务政府的理念
具体为:一是法律规定应当履行的职责积极履行, 不敷衍不推脱, 切实回应人民群众和市场的正当请求;二是法律禁止的行为坚决杜 , 不越权不违法, 严禁违背市场规律和妨碍司法审判而干预;三是坚持以人为本适时适度干预, 不违常理不逆人情。
3.2 效率原则:行政权力行使后在短时间内实现 化的行政效果、房地产企业在短时间内顺利破产实现 化破产效果
行政效率是政府履行职责的必然要求:依据《全面推进依法行政实施纲要》中高效便民的基本要求, 政府应及时介入社会事务, 快速获取有效信息并采取针对性行政行为, 顺利缓和或化解矛盾。
房地产企业破产应高效推进:房地产企业破产涉及社会矛盾激烈且复杂, 时间愈久, 矛盾积累愈深;房地产行业受市场、政策双重影响, 时间愈久, 双重风险愈大;破产资源的有限性以及再利用的有效性, 时间愈久, 浪费愈多、再利用率愈低。
3.3 救济原则:适当倾向弱势群体, 使社会整体利益处于相对平衡状态
市场竞争不完全性导致房地产企业强与小债权、购房者弱的不平衡, 大债权人、优先受偿债权人强与小债权人、普通债权人弱的不平衡, 且弱势群体相对数量大、个体抗风险能力弱, 其生存权与发展权受到威胁, 因而需要政府在重新分配社会资源时, 给予一定程度的倾斜, 以达到社会整体利益的相对平衡。
4、 相关措施
政府参与房地产企业破产应当做到有始有终、主动主导、制度联动。
4.1 提前介入并自始至终参与
政府对房地产企业的监管具有主动性, 应在 时间收集破产信息;同时, 政府能在 时间得到相关利益人尤其是购房者和小债权人向其寻求救济的反馈信息。
基于信息优势, 政府应提前介入, 查明房地产企业基本情况和当事人主要诉求, 既便于对后续破产程序提供有效信息, 又便于政府以及相关行政部门互通有无, 实现行政权力一致性和连贯性, 亦便于政府和相关部门及时组织协调, 实现有效联动。
4.2 积极建立房地产企业破产联动机制并主导推进
基于信息、组织优势, 政府应不论在何时基于何因以何径参与房地产企业破产, 都应积极主动建立联动机制, 并作为主导力量推进。同时, 政府应建立制度, 对联动机制进行制度化管理和科学化运行, 将权力关进笼子。
4.3 明确并充分发挥行政司法部门的职能
房地产企业破产事务包括行政管理类司法事务和审判类司法事务。现实中, 一切事务包括行政管理类司法事务都由司法审判部门完成:既造成非专业部门管理专业事项影响破产效果, 又造成加重司法审判部门负担影响审判效率, 亦造成审判中立角色冲突影响审判效益。
政府参与应当明确并充分发挥行政司法部门在房地产企业破产事项中行政管理类司法事务职能, 既可实现专业部门管理专业事项, 又可共享 多行政资源, 便于 化实现破产效益, 如管理人的选择、债权人会议的召开等。司法审判部门做好审判性司法事务, 对破产中涉及法律事项的合法性、有效性进行审查。
4.4 行政, 充分发挥行政权的能动性
政府在坚持服务政府的理念下, 针对房地产企业破产的相关事项, 简政放权, 简化行政程序, 激活破产资源, 实现破产效益;同时, 充分发挥行政权的能动性, 针对房地产企业破产的相关事项, 合理行政, 合法变通, 扩大授益型行政权的行使范围, 给予相关利益人 化的利益保障来促进破产程序, 如给予新投资人双赢的政策优惠、税费减免延缓等。
4.5 建立社会补助性救济制度
房地产企业破产后, 政府应建立救济性补助制度, 给予农民工、刚需购房者补助性救济, 但救济应体现救助的紧迫性和有限性, 非政府代偿债务。
我国吸收农民工的主要行业是建筑类行业, 尤以房地产行业为多。一旦房地产企业破产, 这些人将面临生存压力, 尤其是欠薪。因社会地位、经济实力和文化水平等相对弱势, 这类群体极易引发群体性事件。故, 政府应建立相应农民工补助性救济制度, 如专项基金或专项保险等, 保证农民工生存利益。
同时, 房地产企业破产直接冲击的是购房者。因为项目延期, 甚至烂尾, 导致刚需购房者居住成本增加, 严重影响生活质量。因此, 政府应建立保障制度, 给予刚需购房者补助性救济, 例如租金补贴等, 缓解购房者紧张情绪。
4.6 建立破产基金制度
房地产企业破产审理程序启动后会发生相应的破产费用, 但在无产可破或破产财产不足以保障破产费用时, 破产程序相对艰难, 造成破产资源浪费以及社会矛盾激化。因此, 政府应建立房地产企业破产基金制度, 既 时启动并顺利完成破产程序, 又可强化破产质量监管, 规范管理人行为。
4.7 建立政府接盘制度
房地产企业进入破产清算后不是所有项目都能被及时接手, 并 终交付给购房者。因而, 若没有新投资人介入, 则政府应接盘继续完成工程并交付给购房者, 保障购房者的民生利益以及盘活破产资源。